(опубліковано в газеті “Бухгалтерія” № 12 (999) 19 березня 2012 року)

ПОВНОВАЖЕННЯ МФУ ЩОДО ПОДАТКОВИХ ІНСТРУКЦІЙ

Олександр ЄФІМОВ, доцент кафедри цивільного та трудового права Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, к.ю.н.

Нормативна база

ПКУ

Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. № 2755-VI

КАСУ

Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. № 2747-IV

Закон № 509

Закон України від 04.12.90 р. № 509-XII «Про державну податкову службу в Україні»

Указ № 1085

Указ Президента України від 09.12.2010 р. № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади»

Положення про МФУ

Указ Президента України від 08.04.2011 р. № 446/2011 «Про Положення про Міністерство фінансів України»

Порядок № 1393

Порядок надання документів великого платника податків в електронній формі, затверджений наказом МФУ від 07.11.2011 р. № 1393

Положення про МФУ

Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 р. № 446/2011

 

«Повноваження – це право, офіційно надане кому-небудь на здійснення чого-небудь», – таке визначення поняття «повноваження» дає електронний словник Вікіпедія. Досить логічно, хоча й коротко виписано.

Але часто у житті повноваженнями називають те, що ними по суті не є. Вкладають у зміст цього поняття зовсім інші характерні риси, ознаки, властивості, які істотно спотворюють те, що є повноваженнями за своєю суттю. Найцікавіше полягає у тому, що, бажаючи комусь надати якісь певні повноваження, творці нормативних актів іноді настільки це завуальовують, що замість повноважень в результаті маємо сукупність слів з невизначеним загальним змістом. Прикладом є дії Міністерства фінансів України, яке привласнило собі повноваження головного органу Державної податкової служби України.

Згідно із частиною другою ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Це означає існування не лише повноважень, а й їх меж, за які органам державної влади виходити категорично заборонено. Вийшовши за межі своїх повноважень, вони вчиняють неповноважну дію, яка призводить до того, що ця дія не породжує ніяких обов’язків ні для кого.

ПКУ містить низку норм, які можуть бути реалізовані лише у тому випадку, коли центральним органом державної податкової служби України будуть прийняті підзаконні акти: порядки, інструкції, положення… Відсутність таких актів звільняє платників податків від певних обов’язків. Причому повноваження щодо видання таких атів делеговані законодавцем саме центральному органу ДПСУ. Наприклад, повноваження визначати загальний формат та порядок подачі інформації в електронній формі, відповідно до п.85.2 ст.85 ПКУ, належать до повноважень центрального органа ДПСУ. У ст.4 Закону № 509 і в чинній редакції зазначено, що ДПСУ є центральним органом виконавчої влади.

Іншим прикладом є те, що відповідно до п.46.5 ст. 46 ПКУ форма податкової декларації встановлюється центральним органом державної податкової служби за погодженням з Міністерством фінансів України. У цьому разі ПКУ сам чітко вказав, що повноваження належать центральному органу ДПСУ, а їх реалізація здійснюється за погодженням з МФУ. Тобто, ДПСУ має повноваження встановлювати форми податкової декларації, а МФУ має повноваження таке встановлення погоджувати. Але точно МФУ не має повноважень встановлювати, так як цими повноваженнями ПКУ прямо й чітко наділив ДПСУ. Що ж відбувається насправді? МФУ своїм наказом від 21.12.2011 № 1683, зареєстрованим в МЮУ 10.01.2012 р. за № 16/20329 «відповідно до положень пункту 46.5 статті 46 розділу II Податкового кодексу України» затвердив форму Податкової декларації з податку на прибуток банку. Тобто там, де МФУ мав лише погоджувати, він привласнив собі повноваження затверджувати (встановлювати).

Яким чином ми би не намагалися підтягувати термін «погоджувати» до терміну «встановлювати» синонімами принаймні в розумінні наведеного п.46.5 ст.46 ПКУ вони не стануть. Хоча би тому, що повноваження встановлювати надані одному органу – ДПСУ, а повноваження погоджувати – іншому органу – МФУ. То ж виходить, що наведений наказ МФУ № 1683 був виданий за межами повноважень МФУ.

Аналогічне можна стверджувати й стосовно інших підзаконних актів. Наприклад, у листі ДПСУ від 17.01.2012 р. № 1389/7/15-1516 «Про податкові декларації» вказано, що МФУ «у відповідності з Указом Президента України від 08.04.2011 № 446», тобто Указом, яким затверджено Положення про МФУ, видав накази від 28.09.2011 № 1213 «Про затвердження форми Податкової декларації з податку на прибуток підприємства» та від 28.10.2011 № 1352 «Про затвердження форми Податкової декларації про результати спільної діяльності на території України без створення юридичної особи». В обох випадках МФУ посилається на п.46.5 ст. 46 розділу II ПКУ, як на норму, що надає йому право затверджувати форми податкових декларацій. Хоча насправді такі повноваження у цих нормах надані ДПСУ. МФУ там відведено лиш повноваження погоджувати.

Що означає «погоджувати»?

Відповідно до п.1 Положення про МФУ головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, тощо є Мінфін. Тож це міністерство не є центральним органом державної податкової служби України. Воно лише формує та забезпечує реалізацію державної податкової політики.

Відповідно до п.10 зазначеного Положення про МФУ та п.12 розділу IV Схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, затвердженої Указом  № 1085, Міністр фінансів спрямовує та координує діяльність ДПСУ. При цьому відповідно до розділу II зазначеної Схеми саме ДПСУ є центральним органом виконавчої влади. Це ж саме зазначено і у ст.4 Закону № 509, як було вказано вище.

Отже, з викладеного вище слід зробити висновок про те, що «погоджувати» стосовно МФУ означає «спрямовувати та координувати» діяльність ДПСУ. Та аж ніяк не означає привласнювати собі повноваження ДПСУ. Більше того, у самому ж Положенні про МФУ відсутні будь-які посилання на повноваження МФУ приймати нормативні акти у сфері оподаткування, уповноваженим на прийняття яких є центральний орган ДПСУ. Центральним органом державної податкової служби, діяльність якого координується Мінфіном, є ДПСУ.

Таким чином, повноваження затверджувати форми податкових декларацій, визначати загальний формат та порядок подачі інформації в електронній формі та інші повноваження, які ПКУ прямо надає центральному органу ДПСУ, належать до повноважень саме ДПСУ, а не до повноважень МФУ.

Правові наслідки видання Мінфіном актів, видання яких до його повноважень не відноситься.

Наприклад, пункт 85.2 ст.85 ПКУ зобов’язує платників податків, які відповідно до нього зобов’язані надавати інформацію в електронній формі, дотримуватися загального формату та порядку подачі такої інформації, які визначаються центральним органом ДПСУ. Риторичного характеру набуває питання про те, чи зобов’язані платники податків дотримуватися електронного формату та порядку встановлених органом, не уповноваженим їх встановлювати. Адже електронного формату та порядку надання інформації, встановленого саме центральним органом ДПСУ як не було, так і немає. Той Порядок, що його установив Мінфін, нічим з точки зору повноважень не відрізняється від Порядку, якби його встановило Міністерство охорони здоров’я. А дотримуватися платники податків повинні саме того порядку, який встановлено ДПСУ, а не будь-яким іншим органом, який привласнив собі повноваження ДПСУ. Навіть у тому разі, коли такий орган є вищим у рангу органів державної влади.

Відповідно до ст.9 КАСУ суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого він застосовує нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. Отже навіть адміністративний суд, який повинен буде розглядати спір щодо подання документів в електронній формі, не вправі застосовувати нормативний акт, прийнятий Мінфіном, тому що повноваження щодо прийняття такого нормативного акта належать ДПСУ.

З усього викладеного вище слід зробити висновок про те, що нормативні акти, видані МФУ за межами наданих йому повноважень, видання яких віднесено до повноважень ДПСУ, не повинні застосовуватися адміністративним судом. Це у свою чергу означає, що такі нормативно-правові акти не є обов’язковими до виконання платниками податків, оскільки механізму державного примусу їх виконання чинне законодавство не має. Тобто суд не може вважати правопорушенням ту дію, яка вчинена платником податку всупереч такому акту, тому що адміністративний суд не може цей акт навіть застосувати, щоб вважати порушеним.

Наприклад, великі платники податків звільняються від обов’язку подання інформації в електронній формі у зв’язку з невстановленням електронного формату та порядку надання такої інформації центральним органом ДПС, оскільки таке звільнення від вказаного обов’язку прямо передбачено абзацом третім п.85.2 ПКУ.

Усе викладене вище стосовно повноважень МФУ видавати «податкові» нормативні акти не означає, що платники податків закликаються до ігнорування підзаконних актів МФУ через дефект повноважень цього органу при їх затвердженні. Це означає, що у випадку виникнення конфлікту з податківцями щодо дотримання таких підзаконних актів можна використати й такий аргумент, як його нелегітимність через прийняття Мінфіном з перевищенням останнім своїх повноважень.